以法治建設推進中小學治理現(xiàn)代化

    ■以高質(zhì)量辦學推動教育強國建設  

    本期關注：中小學法治建設

    ■學校內(nèi)部法治這一概念中的“法”是在廣義上使用的一個概念。學校內(nèi)部法是學校制定與實施的內(nèi)部行為規(guī)范的總稱。我們通常所說的學校內(nèi)部規(guī)章制度即為學校內(nèi)部法，包括章程、學校部門基本制度與部門內(nèi)具體制度3個層面

    ■在依法推進學校治理中，一方面需要充分發(fā)揮法在學校治理過程中的作用與價值，切實保障國家意志以及學校組織管理意志能夠有效貫徹與執(zhí)行；另一方面也需要看到法治本身所存在的局限，避免陷入到泛法治主義的誤區(qū)中。為此，需要學校能夠明確內(nèi)部法適用的邊界，清晰地了解內(nèi)部法能解決什么問題，不能解決什么問題

黨的二十大報告強調(diào)，堅持全面依法治國，推進法治中國建設。習近平總書記指出，謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。在學校治理過程中，全校師生員工，尤其是校長與學校管理干部都應重視學校內(nèi)部法治建設工作，不斷提升自身的法治思維水平，以保障與促進學校治理現(xiàn)代化的順利實現(xiàn)。

    中小學治理必須有法可依

隨著全面推進依法治國的深入實施，中小學內(nèi)部法治建設迎來愈多新的要求與挑戰(zhàn)。目前，在我國中小學內(nèi)部法治建設中仍存在一些需要改進的問題，其重要表現(xiàn)之一就是法的觀念與意識比較淡薄，諸如缺乏對法的正確理解，認識不到法的功能等。而形成正確的法的觀念與意識，是提升學校依法治校水平的重要前提。

法在古代寫作“灋”，最初時期，法的含義就是指法律、法令，體現(xiàn)的是國家意志。后來，法逐漸被賦予更為豐富的內(nèi)涵，不僅包括法律，也包括行政法規(guī)與行政規(guī)章等。在現(xiàn)代社會中，法的概念有廣義與狹義之分。狹義上的法是由國家權力機關制定、頒布并保障實施的行為規(guī)范的總稱，如憲法、刑法、行政法等，不包括其他主體制定與發(fā)布的行為規(guī)范。廣義上的法不僅包括法律，也包括行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范等；不僅包括國家機關制定與頒布的行為規(guī)范，也包括地方政府以及其他主體制定與頒布的規(guī)范。因此，在廣義上，法可以分為國家法、地方法與單位組織內(nèi)部法。人們常說的“家有家法、鋪有鋪規(guī)”中的“法”就屬于單位組織內(nèi)部法。

在現(xiàn)代社會中，法與法律這兩個概念的使用是有明確區(qū)分的。法律專指國家權力機關制定與頒布的行為規(guī)范總稱，但其有時也被簡稱為法。而法除了包括權力機關制定與頒布的行為規(guī)范以外，還包括一切具有法人資格的組織以其名義制定與頒布的行為規(guī)范。因此，廣義上的法可以分為單位組織外部法（外部治理規(guī)范）與單位組織內(nèi)部法（內(nèi)部治理規(guī)范）兩種類型。前者是指對某一單位具有領導與管理權的組織制定與實施的一切行為規(guī)范的總稱，后者則是指單位組織自身制定與實施的內(nèi)部行為規(guī)范的總稱。

學校內(nèi)部法治這一概念中的“法”是在廣義上使用的一個概念。學校內(nèi)部法是學校制定與實施的內(nèi)部行為規(guī)范的總稱。我們通常所說的學校內(nèi)部規(guī)章制度即為學校內(nèi)部法，包括章程、學校部門基本制度與部門內(nèi)具體制度3個層面。章程是學校內(nèi)部的基本法，是部門基本制度與具體制度制定的依據(jù)。學校既是內(nèi)部法治的主體，也是外部法執(zhí)行的主體。外部法是實施學校內(nèi)部治理的重要依憑，因此，學校內(nèi)部法的制定與實施皆應符合外部法的要求，不能與之相沖突。推進學校內(nèi)部法治建設，一方面需要積極貫徹與執(zhí)行好外部法，另一方面需要建立與完善學校內(nèi)部法的體系。學校內(nèi)部法治過程實際上就是在深入貫徹與執(zhí)行外部法的過程中，通過內(nèi)部法的建立與實施來使學校建立穩(wěn)定的秩序，進而保障辦學質(zhì)量得以提升的過程。

為提升學校內(nèi)部法治建設質(zhì)量，需要做到以下3點：其一，嚴格遵循國家法律法規(guī)與規(guī)章制度要求；其二，不斷加強與完善學校內(nèi)部規(guī)章制度體系，并確保其能夠得到有效的貫徹與執(zhí)行；其三，不斷提升內(nèi)部法制定質(zhì)量，確保被執(zhí)行的法為良法。不論是學校外部法治，還是學校內(nèi)部法治，皆需要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴與違法必究。

    中小學內(nèi)部法治建設的邊界在哪里

不論是外部法還是內(nèi)部法，皆可有效地降低學校組織的交易成本，提升學校管理與辦學效益。在依法推進學校治理中，一方面需要充分發(fā)揮法在學校治理過程中的作用與價值，切實保障國家意志以及學校組織管理意志能夠有效貫徹與執(zhí)行；另一方面也需要看到法治本身所存在的局限，避免陷入到泛法治主義的誤區(qū)中。為此，需要學校能夠明確內(nèi)部法適用的邊界，清晰地了解內(nèi)部法能解決什么問題，不能解決什么問題。概括地講，學校內(nèi)部法治邊界主要體現(xiàn)在以下3個方面。

其一，禁止師生員工做什么事情的問題。在學校組織內(nèi)部不允許師生員工做的事情，一定要通過建章立制來解決，否則可能會禁而不止。輿論、批評教育、非制度性懲罰、道德譴責等雖也能起到一定的作用，但作用非常有限。學校中凡會產(chǎn)生負面影響的事務與問題皆需要用法來對其加以禁止，諸如校園欺凌、考試作弊、打架斗毆以及打罵與侮辱學生、上課遲到早退等。禁止師生員工做什么事情的制度只能規(guī)避學校不良現(xiàn)象與問題的發(fā)生，有了這類制度學校未必就一定能辦好，但若沒有這類制度，學校則很可能辦得較差。禁止師生員工做什么事情的法可以將其稱為禁止法，其主要作用是防止師生員工不良行為的發(fā)生，以保障組織能夠形成良好的運行秩序。

其二，指令師生員工做什么事情的問題。這里的師生員工指向的并非某個特定的個體，也不是某個特定群體，而是學校某一事務所關涉的師生員工的整體。某一事務所關涉的師生員工規(guī)模越大，那么這項制度就越為基本，同時也越為重要。其中，章程是關涉到全校教職員工行為與利益的制度，因此是學校中最為基本也最為重要的制度。全校師生員工應該做的最為基本與重要的事務，在章程中基本都有所規(guī)定。此外，學校每個部門還有部門的基本制度，也會對師生員工的行為提出指令性要求。指令師生員工做什么的法可以稱之為指令法，主要作用是防止師生員工消極不作為與亂作為問題的發(fā)生。

其三，鼓勵師生員工做什么事情的問題。鼓勵師生員工做的事情可以通過愿景建構、樹立榜樣、表揚優(yōu)秀等方式來實現(xiàn)，但這幾項舉措對師生員工產(chǎn)生的激勵作用帶有一定的偶然性，不具有持續(xù)性。因此，為了使得對員工的行為激勵能夠產(chǎn)生可持續(xù)性與穩(wěn)定性影響，就需要將其制度化。之所以會在制度中對師生員工提出鼓勵性要求，就是因為一些任務與目標的要求比較高，若無激勵，師生員工在常規(guī)工作狀態(tài)中難以實現(xiàn)。鼓勵性、引導性的制度對師生員工往往只會提出方向性、一般性要求，而不會突出具體性要求。鼓勵師生員工做什么事情的法可以將其稱為指導法，主要作用是保障學校師生員工能夠作出合理作為與更好作為。

法在學校辦學與治理過程中是一把雙刃劍，其作用若發(fā)揮合理，能有效地保障與促進學校發(fā)展，否則，很可能會成為學校發(fā)展的羈絆。因此，清晰界定學校內(nèi)部法的邊界，對于合理發(fā)揮法的作用與功能，推進學校治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有非常重要的意義與價值。

    中小學內(nèi)部法治建設的基本原則有哪些

在一些中小學內(nèi)部法治建設實踐中，不僅存在著法的意識與觀念淡薄問題，還存在著法的供給過度、失當、缺位以及執(zhí)行不當?shù)戎T多問題。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，法的體系不夠完善；其二，已制定的法沒有得到執(zhí)行或執(zhí)行不力；其三，已制定出來的法的質(zhì)量不高；其四，對法的執(zhí)行缺少監(jiān)督與評價；其五，對師生權益的保障不足。為有效地克服與解決上述問題，不斷提升中小學內(nèi)部法治建設水平，在推進依法治校過程中應遵循以下幾項原則要求。

在差別領域進行差別法治。學校內(nèi)部事務分為3類：行政性事務、專業(yè)性事務與行政—專業(yè)事務。計劃決策、組織實施、指揮協(xié)調(diào)、總結評價等屬于學校行政領域事務，這些工作的開展具有很強的行政性與科層性要求，因此主要適用禁止法、指令法進行治理。學校的德育、課程、教學、科研等屬于專業(yè)領域事務，這些工作的開展具有很強的專業(yè)性與科學性要求，因此主要適用于指導法進行治理。在學校的人事、財務、后勤等領域存在諸多行政—專業(yè)事務，這些業(yè)務工作的開展不僅具有科學性要求，也具有行政性要求，可以將禁止法、指令法、指導法進行綜合應用。

現(xiàn)代社會隨著分工越來越精細化，對行政事務也提出越來越多的專業(yè)性、科學性要求。此外，在專業(yè)事務中凡涉及群體的活動也會產(chǎn)生程度不同的行政性與科層性要求。因此，在學校組織內(nèi)部中，行政性、科層性同專業(yè)性、科學性之間不是截然分開的，更不是截然對立的。在依法治校過程中，首先要根據(jù)某一領域事務的基本性質(zhì)來選擇適用的法的類型進行治理，之后再考慮是否選擇其他法的類型進行治理。一般情況下，禁止法主要適用于行政事務問題的解決，指令法主要適用于準行政事務問題的解決，而指導性法則主要適用于專業(yè)事務問題的解決。

統(tǒng)一性與可選擇性相結合。統(tǒng)一性體現(xiàn)在法治的整個過程中，人們常說的“法律面前人人平等”就是從法治統(tǒng)一性角度提出的要求。法治統(tǒng)一性的建構需要強制力作保障，否則具有統(tǒng)一性的法難以順利實施。統(tǒng)一性是法治的一項基本原則要求。

實踐總是變化的，個體行為意志也是有差異的，因此，這就會導致法在適用過程中產(chǎn)生程度不同的非適切性。其中，非適切性越高，越不利于學校治理與辦學質(zhì)量的提升。為保障與提升法適用過程中之于學校管理實踐以及師生員工主體意志差異的適切性，需要在法治實踐中賦予師生員工一定的可選擇的權利。一般情況下，學校法所規(guī)定的事務越基本，那么其給師生員工行為提供的選擇性空間就越小，反之，則越大。賦予師生員工行為以一定的可選擇權利的法，不是禁止法，而是指令法與指導法，尤其是后者。

在學校法治實踐中，一方面要堅決捍衛(wèi)基本制度所具有的剛性與統(tǒng)一性，另一方面也要賦予非基本制度一定的彈性與可選擇性。統(tǒng)一性要求既體現(xiàn)在學校內(nèi)部法的規(guī)定之中，也體現(xiàn)在學校內(nèi)外部法的執(zhí)行之中，而可選擇性則僅僅體現(xiàn)在學校內(nèi)部法的規(guī)定之中。

規(guī)范性與自由性相結合。實現(xiàn)學校的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要師生員工有法約束內(nèi)的行為，也需有法約束外的行為，否則，學校就容易失去辦學活力，產(chǎn)生發(fā)展上的僵滯。在推進學校內(nèi)部法治過程中，應該處理好規(guī)范性與自由之間的關系。孟子曰：“離婁之明，公輸子之巧，不以規(guī)矩，不能成方圓；師曠之聰，不以六律，不能正五音；堯舜之道，不以仁政，不能平治天下。今有仁心仁聞而民不被其澤，不可法于后世者，不行先王之道也。故曰，徒善不足以為政，徒法不能以自行?！狈s束外的行為并非游離于法治之外的行為，仍然要遵循學校外部法與內(nèi)部法的要求，且不能與其相沖突。相對于法約束內(nèi)的行為而言，法約束外行為的靈活性、自主性與自覺性會更高一些。

學校發(fā)展需要創(chuàng)建兩個空間：一個是規(guī)范性空間，一個是自由空間。規(guī)范性空間是學校發(fā)展的前提與基礎，主要通過法治建設來創(chuàng)建。自由空間是學校發(fā)展的內(nèi)生動力，主要靠師生員工的自識、自覺與自主來創(chuàng)建。在規(guī)范性空間內(nèi)，其所容生的主要是師生員工的法約束內(nèi)的行為。而在自由空間中，其所容生的主要是師生員工的法約束以外的行為。在大力推進依法治校的過程中，要為師生員工行為留有足夠的自由空間，學校高質(zhì)量發(fā)展才能順利地實現(xiàn)。

（作者系北京師范大學教育管理學院院長）

《中國教育報》2024年07月03日第5版