以更細(xì)化的制度撐起未成年人保護(hù)之傘

據(jù)媒體報(bào)道，《北京市未成年人保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于北京市十六屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)，將自2023年6月1日起施行。這是省級(jí)層面規(guī)范細(xì)化未成年人法治保障的重要舉措，有著積極的借鑒意義和示范引領(lǐng)作用。

充分利用地方立法權(quán)，打造未成年人法治保障的首善要求和首都樣板。2020年修訂《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》時(shí)，條文已經(jīng)從原來(lái)的72條增加至132條，問(wèn)題意識(shí)更加明顯，立法顆粒度更加飽滿。但即便如此，上位法側(cè)重于從全國(guó)層面為未成年人法律保護(hù)提供基本遵循和基礎(chǔ)框架，有關(guān)未成年人法律保護(hù)的政策和實(shí)效還需進(jìn)一步結(jié)合地方特點(diǎn)予以規(guī)范細(xì)化。就此而言，北京市充分運(yùn)用地方立法權(quán)，一方面在《條例》修訂過(guò)程中開展“實(shí)施性立法”，在國(guó)家立法“大而全”的事項(xiàng)范圍內(nèi)挖掘地方“小而精”的題材，如細(xì)化未成年人保護(hù)法關(guān)于“提供必要的衛(wèi)生保健條件”等原則式要求，使上位法更具有可操作性；另一方面強(qiáng)化“自主性立法”和“先行性立法”，按照“不抵觸”的立法要求，結(jié)合北京市未成年人保護(hù)的基礎(chǔ)條件，創(chuàng)造性地規(guī)定了“學(xué)校定期開展防治欺凌專項(xiàng)調(diào)查”等創(chuàng)新性制度，引領(lǐng)和推動(dòng)地方未成年人法律保護(hù)的改革創(chuàng)新。

堅(jiān)持“整體性政府”的原則，以“有為政府”推進(jìn)未成年人法律保護(hù)的系統(tǒng)集成?！稐l例》注重未成年人法律保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。在橫向部門協(xié)同層面，以明確列舉的方式細(xì)致梳理涉及未成年人法律保護(hù)職責(zé)的有關(guān)政府部門，建立未成年人法律保護(hù)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，按照系統(tǒng)化設(shè)計(jì)、平臺(tái)化運(yùn)作的方式，積蓄政府各部門之間整合發(fā)力的保護(hù)動(dòng)能。在縱向?qū)蛹?jí)聯(lián)動(dòng)層面，明確規(guī)定建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處未成年人保護(hù)工作站。此外，進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，在合理的范圍和程度內(nèi)引導(dǎo)司法從末端糾紛解決向前端參與社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。在政府救助和保障的傳統(tǒng)議題之外，進(jìn)一步強(qiáng)化政府在未成年人法律保護(hù)方面的公共服務(wù)職能。例如，進(jìn)一步提升對(duì)困境未成年人、殘疾未成年人的保障水平，強(qiáng)化特殊兒童融合教育發(fā)展等。

堅(jiān)持家庭、學(xué)校、社會(huì)和市場(chǎng)主體的協(xié)同治理，激發(fā)多元主體參與治理的強(qiáng)大合力。在家庭和學(xué)校保護(hù)層面，明確提出“主體責(zé)任”以及“責(zé)任制”的概念，把家庭和學(xué)校依據(jù)有關(guān)教育法律規(guī)范所獲得的對(duì)未成年人的教育權(quán)與其分內(nèi)的任務(wù)、需要承擔(dān)的責(zé)任緊密結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化權(quán)責(zé)相統(tǒng)一、相適應(yīng)。在社會(huì)主體參與保護(hù)的層面，不僅強(qiáng)化共青團(tuán)、婦聯(lián)以及未成年人保護(hù)組織等傳統(tǒng)主體發(fā)揮職能作用，更是結(jié)合新時(shí)代社會(huì)發(fā)展條件，突出強(qiáng)調(diào)非政府組織、社會(huì)工作者在未成年人保護(hù)方面的深度介入，做好家庭教育指導(dǎo)、心理輔導(dǎo)、康復(fù)救助和家庭監(jiān)護(hù)能力評(píng)估、收養(yǎng)評(píng)估等專業(yè)工作，真正凸顯未成年人法律保護(hù)是全社會(huì)共同責(zé)任的理念。在有關(guān)市場(chǎng)主體落實(shí)未成年人法律保護(hù)責(zé)任方面，既尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又為市場(chǎng)主體在學(xué)校、幼兒園周邊開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者在向未成年人銷售商品、提供服務(wù)、接待未成年人入住等方面規(guī)定一些必要的管制要求，確保未成年人優(yōu)先保護(hù)原則得到落實(shí)。

堅(jiān)持智慧化支撐，回答網(wǎng)絡(luò)時(shí)代未成年人法律保護(hù)的時(shí)代課題。網(wǎng)絡(luò)已深入融合到未成年人的生活，談網(wǎng)色變并非正確的態(tài)度，要充分結(jié)合網(wǎng)絡(luò)時(shí)代未成年人法律保護(hù)的新課題，采取應(yīng)對(duì)性的舉措。為此，《條例》為網(wǎng)絡(luò)保護(hù)設(shè)立專章，在保護(hù)管理體制、機(jī)制等方面均體現(xiàn)與線下未成年人保護(hù)方面的諸多不同。一方面，在管理體制上，強(qiáng)化網(wǎng)信部門的牽頭作用，突出以網(wǎng)管網(wǎng)的要求，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的對(duì)應(yīng)性監(jiān)管；另一方面，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)迭代迅速、監(jiān)管層面存在“步速難題”的問(wèn)題，《條例》并不采取命令控制的傳統(tǒng)思路，而是創(chuàng)造性提出網(wǎng)絡(luò)合規(guī)治理的制度要求，對(duì)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者在防沉迷、個(gè)人信息保護(hù)、個(gè)性化推薦等方面提出監(jiān)管目標(biāo)，并通過(guò)建立內(nèi)審制度等方式強(qiáng)化有關(guān)市場(chǎng)主體與監(jiān)管者之間的合作治理，以更加符合技術(shù)條件的方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

與其他領(lǐng)域一樣，未成年人保護(hù)在立法方面必須既保證中央的統(tǒng)一性，又充分調(diào)動(dòng)地方的積極性?！稐l例》的修訂，既是北京市用法治手段保護(hù)未成年人的成功案例，也將塑造北京市維系未成年人保護(hù)制度競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措。各地有必要進(jìn)一步結(jié)合地方特色，依循“需求—供給”的邏輯框架，加快地方立法步伐，以更加細(xì)化的制度規(guī)范撐起未成年人的法律保護(hù)之傘。

（作者系首都師范大學(xué)副教授、北京市法學(xué)會(huì)教育法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)）

《中國(guó)教育報(bào)》2023年05月30日第2版