切實推進校外培訓(xùn)監(jiān)管法治化

“雙減”是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。自中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》實施以來，各級黨委和政府高度重視，齊抓共管，協(xié)調(diào)推進，我國校外培訓(xùn)治理取得歷史性成就，學(xué)生的校外培訓(xùn)負擔(dān)明顯減輕。但是，實踐中，執(zhí)法依據(jù)不充分、執(zhí)法邊界不清晰、執(zhí)法責(zé)任不明確等問題較為突出，嚴(yán)重制約了校外培訓(xùn)治理工作的進一步深化和發(fā)展。教育部以部門規(guī)章的形式制定《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），是建立健全校外培訓(xùn)執(zhí)法體系、完善教育法律規(guī)范體系的客觀要求，是大力加強校外培訓(xùn)行政執(zhí)法、依法管理校外培訓(xùn)行業(yè)的重要舉措，也是切實推進校外培訓(xùn)監(jiān)管法治化、辦好人民滿意的教育的題中之意。

《辦法》分六章，共四十四條，涵蓋總則，實施機關(guān)、管轄和適用，違法行為和法律責(zé)任，處罰程序和執(zhí)行，執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容，涉及校外培訓(xùn)行政處罰制度的方方面面。《辦法》堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，針對人民群眾和基層執(zhí)法部門反映強烈的熱點、痛點、難點問題，確立管轄規(guī)則、明確違法情形、設(shè)定法律責(zé)任、規(guī)范處罰程序、強化處罰執(zhí)行、加強執(zhí)法監(jiān)督，為校外培訓(xùn)行政執(zhí)法工作提供有力法治保障。特別是其中的第三章“違法行為和法律責(zé)任”作為《辦法》的重要內(nèi)容和制度亮點，呈現(xiàn)出以下三個鮮明的制度邏輯。

一、《辦法》對校外培訓(xùn)違法行為進行全方位全鏈條監(jiān)管

校外培訓(xùn)是主體多元、內(nèi)容廣泛、形式多樣、活動持續(xù)的行業(yè)，于是，校外培訓(xùn)的違法行為也呈現(xiàn)出不同主體、不同內(nèi)容、不同形式、不同時間的差異性和復(fù)雜性。從違法主體來看，既有校外培訓(xùn)機構(gòu)的違法行為，也有校外培訓(xùn)機構(gòu)管理人員的違法行為，既有校外培訓(xùn)實施行為主體的違法行為，也有校外培訓(xùn)幫助行為主體的違法行為；從內(nèi)容上看，既涉及學(xué)科類校外培訓(xùn)的違法行為，也涉及非學(xué)科類校外培訓(xùn)的違法行為，與之相對應(yīng)，既有教育行政部門負責(zé)查處的學(xué)科類校外培訓(xùn)違法行為，也有文化、科技、體育等其他行政部門負責(zé)查處的非學(xué)科類校外培訓(xùn)違法行為，此外，還有涉及市場監(jiān)管、價格、網(wǎng)信等行政部門負責(zé)查處的廣告、價格、個人信息保護等領(lǐng)域的校外培訓(xùn)違法行為；從形式上看，既有線下開展的校外培訓(xùn)違法行為，也有線上開展的校外培訓(xùn)違法行為，既有擅自舉辦的校外培訓(xùn)違法行為，也有隱形變異的校外培訓(xùn)違法行為；從時間上看，既包括設(shè)立舉辦階段的校外培訓(xùn)違法行為，也涵蓋日常運營階段的校外培訓(xùn)違法行為。

《辦法》針對這些種類繁多、表現(xiàn)各異、形式多樣的校外培訓(xùn)違法行為進行了全面規(guī)定，并設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，既突出重點，又兼顧各方，進而實現(xiàn)對校外培訓(xùn)違法行為的全方位全鏈條監(jiān)管。其中，第十七條規(guī)定了擅自舉辦校外培訓(xùn)機構(gòu)違法行為及其法律責(zé)任，第十八條規(guī)定了隱形變異校外培訓(xùn)違法行為及其法律責(zé)任，第十九條規(guī)定了校外培訓(xùn)幫助行為主體違法行為及其法律責(zé)任，第二十條、二十一條、二十二條、二十三條規(guī)定了取得許可的校外培訓(xùn)機構(gòu)在日常運營階段的違法行為及其法律責(zé)任，第二十四條、二十五條規(guī)定了校外培訓(xùn)機構(gòu)有關(guān)人員的違法行為及其法律責(zé)任。

二、《辦法》細化校外培訓(xùn)領(lǐng)域的違法行為和法律責(zé)任

《教育法》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》等上位法律法規(guī)對校外培訓(xùn)領(lǐng)域的違法行為和法律責(zé)任進行了規(guī)定，但由于相關(guān)規(guī)定較為原則和抽象，給一線執(zhí)法部門和人員在辦理具體案件時帶來較大挑戰(zhàn)，并可能導(dǎo)致類似案件不同處理，進而嚴(yán)重損害校外培訓(xùn)執(zhí)法的公正性和公信力。因此，為了提高法律規(guī)范的可操作性、促進其有效實施，《辦法》聚焦執(zhí)法實踐中存在的突出問題、常見問題、共性問題，細化和完善了校外培訓(xùn)領(lǐng)域的違法行為和法律責(zé)任。

一是對擅自舉辦校外培訓(xùn)機構(gòu)的認定標(biāo)準(zhǔn)進行細化和具體化，明確把線下培訓(xùn)場所（或線上培訓(xùn)應(yīng)用程序）、培訓(xùn)從業(yè)人員、培訓(xùn)組織機構(gòu)這三個要素作為擅自舉辦校外培訓(xùn)機構(gòu)的構(gòu)成要件（第十七條）。

二是明確了取得許可的校外培訓(xùn)機構(gòu)在日常運營階段的校外培訓(xùn)違法行為及其法律責(zé)任，重點明確校外培訓(xùn)機構(gòu)“超出許可范圍”“管理混亂”等違法情形及對應(yīng)法律責(zé)任（第二十條、二十一條、二十二條），將中辦、國辦《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》中的相關(guān)具體要求，通過《民辦教育促進法實施條例》第六十三條第（二）項“違反法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定開展教育教學(xué)活動的”規(guī)定納入法治化軌道。

三是明確了校外培訓(xùn)機構(gòu)有關(guān)人員的違法行為及其法律責(zé)任。其一，明確規(guī)定校外培訓(xùn)機構(gòu)有本辦法第二十條、二十一條、二十二條規(guī)定行為的，決策機構(gòu)負責(zé)人、行政負責(zé)人及直接責(zé)任人要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任（第二十四條）。其二，明確規(guī)定校外培訓(xùn)機構(gòu)舉辦者及實際控制人、決策機構(gòu)或者監(jiān)督機構(gòu)組成人員違反《民辦教育促進法實施條例》第六十二條的，也要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任（第二十五條）。

三、《辦法》補充校外培訓(xùn)領(lǐng)域的違法行為和法律責(zé)任

《行政處罰法》第十三條第二款規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務(wù)院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定”。2021年《國務(wù)院關(guān)于進一步貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)，因行政管理迫切需要依法先以部門規(guī)章設(shè)定罰款的，設(shè)定的罰款數(shù)額最高不得超過10萬元”。根據(jù)上述規(guī)定，《辦法》對上位法尚未規(guī)定、但又亟待規(guī)范的違反校外規(guī)范管理秩序的行為確定為違法行為并設(shè)定法律責(zé)任，依法補充了校外培訓(xùn)領(lǐng)域的違法行為和法律責(zé)任。

一是明確隱形變異情形，列舉“轉(zhuǎn)線上”“轉(zhuǎn)線下”“換馬甲”等三種隱形變異行為，以及“其他未經(jīng)審批開展學(xué)科類校外培訓(xùn)，尚不符合本辦法第十七條規(guī)定條件的”兜底條款，設(shè)定警告直至10萬元以下罰款責(zé)任（第十八條）。學(xué)科類校外培訓(xùn)隱形變異培訓(xùn)行為是當(dāng)前校外培訓(xùn)執(zhí)法的重點和難點，現(xiàn)行上位法缺少對此類情形的規(guī)范，存在立法空白。《辦法》最大程度利用規(guī)章立法權(quán)限，列舉隱形變異情形和確立兜底條款，設(shè)定警告、十萬元以下罰款，有利于依法精準(zhǔn)打擊學(xué)科類隱形變異校外培訓(xùn)行為，最大限度鞏固和深化“雙減”工作成果。

二是增加校外培訓(xùn)幫助行為主體的違法行為及其法律責(zé)任，對違規(guī)提供場所和違規(guī)提供互聯(lián)網(wǎng)通信相關(guān)服務(wù)的幫助行為設(shè)定責(zé)令改正、警告或者通報批評法律責(zé)任（第十九條）。對違規(guī)協(xié)助的第三方主體設(shè)定行政處罰有利于加大打擊力度，從源頭上杜絕校外培訓(xùn)場所、校外培訓(xùn)軟件的非法提供，完善校外培訓(xùn)監(jiān)管體系。

三是增加校外培訓(xùn)機構(gòu)違規(guī)競賽的違法行為及其法律責(zé)任，對擅自組織或者參與組織面向3周歲以上學(xué)齡前兒童、中小學(xué)生的社會性競賽活動，設(shè)定警告、通報批評直至10萬元以下罰款責(zé)任（第二十三條）。《辦法》明確校外培訓(xùn)機構(gòu)擅自組織或者參與組織競賽的違法行為并設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任，有利于規(guī)范競賽管理，切實減輕因競賽過多過濫給學(xué)生帶來的校外培訓(xùn)負擔(dān)。（林華 中國政法大學(xué)習(xí)近平法治思想研究院教授）