不可或缺的教育生力軍

聯(lián)合國(guó)教科文組織最新發(fā)布的《全球教育監(jiān)測(cè)報(bào)告2021/2》（教育科學(xué)出版社），將關(guān)注點(diǎn)聚焦于教育領(lǐng)域的非國(guó)家行為體。報(bào)告顯示，全球約有3.5億名兒童在接受非國(guó)家行為體的教育；在大約10年內(nèi)，全球私立學(xué)校的比例增加了7%。到2013年，初等教育的比例增加到17%；到2014年，中等教育的比例增加到26%，此后這一比例大體保持不變。報(bào)告涉及了初等和中等教育領(lǐng)域民辦教育活動(dòng)的4個(gè)關(guān)鍵方面——供給、監(jiān)管、資金和影響，并研究了人們較少關(guān)注的幼兒教育、高等教育以及職業(yè)技術(shù)和成人教育的相關(guān)內(nèi)容。

這份報(bào)告還總結(jié)了新型冠狀病毒肺炎疫情對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4中每個(gè)目標(biāo)影響的最新證據(jù)，指出新型冠狀病毒肺炎疫情是有史以來(lái)最嚴(yán)重的一次危機(jī)，沖擊了全球所有的教育系統(tǒng)，并對(duì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)產(chǎn)生了負(fù)面影響。

教育既是一種公共利益 也是一種私人利益

“沒(méi)有資金，我們的許多倡議都將寸步難行?！比夯A(chǔ)和中等教育部部長(zhǎng)兼首席創(chuàng)新官大衛(wèi)·莫尼納·森格博士在報(bào)告中指出，“作為首席創(chuàng)新官，我的目標(biāo)是推動(dòng)構(gòu)建一個(gè)充滿活力且能夠?yàn)槿核薪逃袨轶w服務(wù)的國(guó)家創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，并為其提供支持。而這恰好呼應(yīng)了本報(bào)告的呼吁，即確保所有國(guó)家和非國(guó)家行為體能夠共同努力，建立一個(gè)有效、有活力和公平的教育體系，從而造福于所有人?！?/P>

盡管人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)需要眾多利益攸關(guān)方的共同參與，而且非國(guó)家行為體的作用在過(guò)去30年里愈加凸顯，但非國(guó)家行為體參與教育還是引發(fā)了激烈爭(zhēng)論，特別是針對(duì)“教育在多大程度上是一種公共利益或私人利益”這一問(wèn)題。

報(bào)告指出，教育是一種公共利益。從18世紀(jì)末的歐洲開(kāi)始，各國(guó)看到了通過(guò)受過(guò)教育的勞動(dòng)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，以及通過(guò)公立學(xué)校培養(yǎng)和增強(qiáng)民族認(rèn)同感的機(jī)會(huì)。這“決定性地打破了其之前的自愿和多元化學(xué)習(xí)形式，那時(shí)教會(huì)、家庭和行會(huì)就可滿足其自身需求”。對(duì)于20世紀(jì)新獨(dú)立的國(guó)家來(lái)說(shuō)，建立公共教育系統(tǒng)是擺脫殖民主義的標(biāo)志。公共教育的目標(biāo)無(wú)一例外是宣揚(yáng)崇高的理想或支配性的意識(shí)形態(tài)。

教育也被認(rèn)為是一種私人利益。接受更多的教育可以改善個(gè)人的發(fā)展機(jī)會(huì)。教育也是實(shí)現(xiàn)差異化和進(jìn)步的工具，那些設(shè)法爬上更高教育階梯的人更有能力獲取更高的生活水平和回報(bào)。由于教育系統(tǒng)無(wú)法讓人人都身居高位，因此家庭會(huì)盡其所能，確保后代能夠躋身社會(huì)上層。這種競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了需求，進(jìn)而推動(dòng)了教育產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)。

此外，教育是一項(xiàng)成本高昂的事業(yè)，而各國(guó)政府在提供資金的充足程度上有所不同。有些國(guó)家被迫甚至主動(dòng)選擇縮小公共教育系統(tǒng)，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給家庭。因此，在世界范圍內(nèi)，各國(guó)對(duì)于教育的公共管轄權(quán)有所不同，同時(shí)公民對(duì)政府承擔(dān)教育責(zé)任的期望也不盡相同。收入越不平等的國(guó)家，對(duì)增加公共教育支出的支持率就越高，在10個(gè)中等收入國(guó)家和25個(gè)高收入國(guó)家中，75%的受訪者希望增加公共教育支出，其中捷克共和國(guó)的支持率最低，為52%；菲律賓最高，為95%。平均而言，中等收入國(guó)家的民眾（89%）比高收入國(guó)家的民眾（68%）更支持增加公共教育支出。

關(guān)于公立與民辦教育的十個(gè)誤解

報(bào)告澄清了關(guān)于教育領(lǐng)域的國(guó)家和非國(guó)家行為體的10個(gè)經(jīng)常出現(xiàn)的誤解。比如“可以明確區(qū)分國(guó)家和非國(guó)家行為體”。對(duì)教育領(lǐng)域非國(guó)家行為體的討論通常涉及二元分類，即公立學(xué)校和私立學(xué)校。而在實(shí)踐中，區(qū)別遠(yuǎn)沒(méi)有那么明顯。非國(guó)家行為體具有高度的異質(zhì)性。它們出于思想、價(jià)值觀、信仰等各種原因涉足教育領(lǐng)域，其中許多行為體與政府達(dá)成了正式或非正式的組織安排，包括承包和建立公私伙伴關(guān)系，因此模糊了區(qū)分的界限。

再比如“教育領(lǐng)域的私有化應(yīng)歸咎于私營(yíng)部門(mén)”。民辦教育的反對(duì)者通常將私立學(xué)校的增長(zhǎng)歸咎于私營(yíng)部門(mén)，實(shí)際上絕大多數(shù)私立學(xué)校的出現(xiàn)是為了回應(yīng)家長(zhǎng)對(duì)公立學(xué)校因受到忽視而質(zhì)量下降這一真實(shí)問(wèn)題的擔(dān)憂。許多低收入和中等收入國(guó)家在公共教育方面的問(wèn)題可能并不是它們自己造成的，嚴(yán)格的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案往往會(huì)減少用于公共教育的資金。當(dāng)質(zhì)量明顯下降時(shí)，富裕家庭和一部分相對(duì)貧困的家庭就會(huì)離開(kāi)公共教育系統(tǒng)，這將削弱對(duì)公共教育系統(tǒng)的支持，并導(dǎo)致其資金不足。

還有一個(gè)誤解，即“公共教育是免費(fèi)的”。報(bào)告顯示，家庭教育支出占全球教育總支出的30%，在低收入和中低收入國(guó)家占39%。家庭往往因隱形收費(fèi)而承擔(dān)著高額的教育費(fèi)用。家庭教育支出中很大一部分用于政府承諾免費(fèi)提供的學(xué)前、初等和中等教育上。約有8%的家庭借款支出教育費(fèi)用，在低收入國(guó)家，這一比例上升到12%；在海地、肯尼亞、烏干達(dá)等國(guó)家，這一比例為30%甚至更高。

另外，一些民辦教育的支持者認(rèn)為，他們“在選擇學(xué)校時(shí)依據(jù)的是教育質(zhì)量方面的可靠信息”。作為消費(fèi)者，他們能夠獲得關(guān)于好學(xué)校的信息并有效利用。而實(shí)際上這也是一種謬見(jiàn)。首先，好學(xué)校的定義標(biāo)準(zhǔn)是有爭(zhēng)議的，不能僅憑分?jǐn)?shù)來(lái)概括。對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，確定學(xué)校將孩子的學(xué)業(yè)成果提高了多少所需的數(shù)據(jù)過(guò)于復(fù)雜，難以管理，更不用說(shuō)傳達(dá)了。其次，學(xué)校之間的差異很小，盡管參觀一所學(xué)校可了解其質(zhì)量方面等更多信息，但也很少有信息來(lái)源可供遠(yuǎn)距離確定哪所學(xué)校更好。而家長(zhǎng)在選擇吸引他們的學(xué)校時(shí)，往往更多考慮宗教信仰、便利性以及學(xué)生的人口學(xué)特征。

促進(jìn)教育公平和包容的五條建議

報(bào)告指出，在各國(guó)政府保護(hù)和落實(shí)受教育權(quán)的任務(wù)中，與資金和教育供給有關(guān)的問(wèn)題顯得尤為突出。各國(guó)政府2015年承諾，所有兒童和青少年都將免費(fèi)享有公共資助的一年學(xué)前教育及12年初等與中等教育。然而，許多國(guó)家在資金方面沒(méi)有兌現(xiàn)承諾，有1/3的國(guó)家用于教育的經(jīng)費(fèi)不足國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的4%和公共總支出的15%。

政府有責(zé)任保護(hù)和實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)，而公平和包容是所有國(guó)家在2015年簽署的兩項(xiàng)承諾。為使教育公平在資金、質(zhì)量、治理、創(chuàng)新和政策制定方面得到保護(hù)，報(bào)告提出五條建議，呼吁各國(guó)政府在不犧牲公平的情況下，調(diào)動(dòng)非國(guó)家行為體的潛力，促使各國(guó)政府有針對(duì)性地解決影響公共教育的低質(zhì)量和不平等問(wèn)題。

第一，報(bào)告建議各國(guó)要保證所有適齡兒童和青少年都能得到教育資助。各國(guó)政府要履行承諾，免費(fèi)提供一年學(xué)前及12年初等和中等教育。要確保家庭不需要為其政府承諾免費(fèi)提供的教育產(chǎn)品和服務(wù)支付費(fèi)用。所有教育機(jī)構(gòu)，無(wú)論是國(guó)家還是非國(guó)家機(jī)構(gòu)，都必須向?qū)W生提供相同的條件。任何使供給多樣化的嘗試，都應(yīng)以確保公平的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)。與此同時(shí)，報(bào)告還建議學(xué)校不應(yīng)選擇學(xué)生、由國(guó)家資助的民辦教育機(jī)構(gòu)不應(yīng)收取任何費(fèi)用等。

第二，報(bào)告建議所有學(xué)生都應(yīng)得到他們有權(quán)獲得的高質(zhì)量教育。為此，各國(guó)政府應(yīng)建立適用于所有公立和民辦教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立質(zhì)量保障機(jī)制來(lái)監(jiān)控和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還需要調(diào)查監(jiān)督私人補(bǔ)習(xí)，防止私人補(bǔ)習(xí)對(duì)教育系統(tǒng)的質(zhì)量和公平產(chǎn)生負(fù)面影響。

第三，應(yīng)保障教育法規(guī)的有效可行。建立適用于所有公立和民辦教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和支持流程。各國(guó)政府需要有一個(gè)清晰的愿景和框架，說(shuō)明其希望非國(guó)家行為體如何參與，并通過(guò)法規(guī)傳達(dá)這一愿景。同時(shí)，教育機(jī)構(gòu)作為教育實(shí)體應(yīng)始終受到教育主管部門(mén)的監(jiān)管，而絕不能僅僅作為商業(yè)實(shí)體受到市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

第四，好的教育理念應(yīng)得到培育和支持。政府應(yīng)與所有行為體合作建立一個(gè)為所有人服務(wù)的教育系統(tǒng)，并通過(guò)這一系統(tǒng)促進(jìn)創(chuàng)新的傳播，以實(shí)現(xiàn)共同利益。

第五，應(yīng)保證所有聲音都有平等的機(jī)會(huì)參與教育領(lǐng)域的公共辯論。政府要保持公共教育政策過(guò)程的透明度和完整性，以阻斷既得利益。政府需要監(jiān)督和防范既得利益者的游說(shuō)，以防止其對(duì)公共政策產(chǎn)生不當(dāng)影響。

《中國(guó)教育報(bào)》2023年06月28日第10版