通過教育立法實(shí)現(xiàn)依法治教和依法興教,這是我國發(fā)展各級(jí)各類教育事業(yè)的基本經(jīng)驗(yàn),也是發(fā)達(dá)國家發(fā)展教育事業(yè)的共同舉措。學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端,是國民教育體系的重要組成部分,是重要的社會(huì)公益事業(yè),辦好學(xué)前教育關(guān)系億萬兒童健康成長,關(guān)系千家萬戶的切身利益,關(guān)系未來國民素質(zhì)的整體提升。在原有學(xué)前教育法規(guī)基礎(chǔ)上,我國推動(dòng)學(xué)前教育立法工作,這是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的里程碑,也是我國教育立法工作的新進(jìn)展。
學(xué)前教育立法是站在國家戰(zhàn)略高度規(guī)范和推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè),以法治保障學(xué)前教育健康發(fā)展。這是以合法性程序?qū)⑷嗣褚庵巨D(zhuǎn)變?yōu)楦哂斜U狭Φ膰乙庵?,是立足最廣大人民群眾的根本利益,滿足人們對(duì)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的公共利益訴求。由立法及時(shí)確認(rèn)學(xué)前教育領(lǐng)域的理論和實(shí)踐共識(shí),以合法性程序有效規(guī)范學(xué)前教育實(shí)踐中的問題和失序,充分發(fā)揮學(xué)前教育法律的規(guī)范、引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用,是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的必然要求。學(xué)前教育立法增強(qiáng)了發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的權(quán)威性和治理過程的統(tǒng)一性,也有利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面發(fā)展學(xué)前教育的主動(dòng)性和積極性。
立法是推動(dòng)學(xué)前教育健康發(fā)展的重要保障
從現(xiàn)代化國家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展趨勢來看,關(guān)注教育是推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程和社會(huì)改革的重要舉措。眾多國家通過發(fā)展學(xué)前教育,減少各地區(qū)幼兒面臨的教育不公平現(xiàn)象,改善幼兒的生存處境和生活狀況,使得處境不利兒童在高質(zhì)量的保育與教育中更多獲益,縮小其與一般兒童的差距,以期阻斷貧困的代際傳遞。可以說,發(fā)展學(xué)前教育是社會(huì)發(fā)展的必然要求,也是國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的普遍作為。
從全球視野來看,許多國家都加強(qiáng)了學(xué)前教育立法,以確保國家公共財(cái)政投入為主的大規(guī)模學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃得以實(shí)施,并通過行之有效的政府調(diào)控對(duì)資源進(jìn)行合理分配,實(shí)現(xiàn)兒童教育的起點(diǎn)、過程或結(jié)果公平。比如美國的“開端計(jì)劃(Head Start Program)”、英國的“確保開端計(jì)劃(Sure Start Project)”、澳大利亞的“多功能土著兒童服務(wù)”等。各國學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)踐各不相同,但在學(xué)前教育行動(dòng)的國家干預(yù)中大多重視通過立法厘清政府職責(zé)、明確財(cái)政投入、保障學(xué)前兒童受教育權(quán)利,為學(xué)前教育發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。美國先后頒布的《初等和中等教育法》《兒童保育法》《兒童早期教育與發(fā)展法》《開端計(jì)劃法》《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》《早期學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)法》《不讓一個(gè)兒童落后法》等法案,在兒童入學(xué)機(jī)會(huì)保障、學(xué)前教育財(cái)政投入、促進(jìn)兒童教育結(jié)果公平等方面作出了積極貢獻(xiàn)。英國政府實(shí)施包括《兒童法》在內(nèi)的多項(xiàng)法規(guī),建立質(zhì)量評(píng)估系統(tǒng),以保障教育服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞制定實(shí)施全國性《學(xué)前教育及兒童保育國家質(zhì)量框架》,確定了學(xué)前教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估機(jī)制和評(píng)估程序,全面提升了學(xué)前教育質(zhì)量。挪威在2011年修訂了《兒童法》,規(guī)定所有兒童都有權(quán)接受教育,并且要求教育機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量的教育服務(wù);實(shí)施“幼兒教育工作者身份”(Early Childhood Educator Status)計(jì)劃,有效提升了幼兒園教師的專業(yè)素質(zhì)和能力??梢哉f,立法是保障各國學(xué)前教育質(zhì)量和促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段。
事實(shí)上,立法也是現(xiàn)代文明社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志?,F(xiàn)代化的歷程不是只有經(jīng)濟(jì)的單一維度,而是包含政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、人的發(fā)展在內(nèi)的多維度發(fā)展進(jìn)程,歸根到底是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。學(xué)前教育現(xiàn)代化是人的現(xiàn)代化的重要途徑和起點(diǎn),但是目前仍處于基礎(chǔ)教育的薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展低谷,其健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展特別需要法治的保證。學(xué)前教育現(xiàn)代化是觀念的現(xiàn)代化,是教育過程的現(xiàn)代化,是教育質(zhì)量的現(xiàn)代化,也是制度的現(xiàn)代化。以法律形式和國家意志確保學(xué)前教育健康發(fā)展,是現(xiàn)代學(xué)前教育的根本特點(diǎn)?!吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出進(jìn)一步完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系,健全治理體系,堵住監(jiān)管漏洞,完善學(xué)前教育法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)辦園治園。《中國教育現(xiàn)代化2035》提出建立更為完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制。要建立公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系,需要建立一系列體制和機(jī)制,需要理順一系列利益關(guān)系,法律的作用不可或缺。從這個(gè)意義上說,學(xué)前教育走向現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展,立法是前提和保障。
學(xué)前教育立法的意義
第一,學(xué)前教育立法是對(duì)學(xué)前教育價(jià)值的確認(rèn)。從長期來看,我國學(xué)前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)過一些波折,甚至倒退。有些地方曾出現(xiàn)幼兒園被出售或另作他用的現(xiàn)象。究其原因,是把舉辦幼兒園當(dāng)作商業(yè)行為,實(shí)施辦園牟利。這一方面會(huì)加重群眾的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),另一方面減少了公共投入、降低了教育質(zhì)量,最終會(huì)影響兒童的發(fā)展。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因是對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)出了問題,是“學(xué)前教育無關(guān)緊要、無足輕重”的觀念在作祟,是沒有看到學(xué)前教育對(duì)兒童、對(duì)家庭、對(duì)國家和民族的價(jià)值和意義。
當(dāng)今世界,高質(zhì)量的學(xué)前教育已經(jīng)成為未來人才競爭的重要環(huán)節(jié)?!皩W(xué)前教育就是構(gòu)筑未來的財(cái)富”“學(xué)前教育是看不見的國防”“學(xué)前教育在為未來世界的建設(shè)者奠基”等思想不斷深入人心。越來越多的國家在關(guān)注學(xué)前教育對(duì)整體教育質(zhì)量的意義和對(duì)提升人口素養(yǎng)的意義。因此,我們要通過學(xué)前教育立法進(jìn)一步確認(rèn)學(xué)前教育對(duì)兒童終身發(fā)展、對(duì)家庭、對(duì)國家和民族的價(jià)值,堅(jiān)持辦好學(xué)前教育不動(dòng)搖。確保學(xué)前教育的“普惠性”“福利性”和“公益性”,為廣大學(xué)前兒童提供高質(zhì)量的教育機(jī)會(huì),為國家的可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備高素質(zhì)的接班人。
第二,學(xué)前教育立法是對(duì)學(xué)前兒童權(quán)利的保障。兒童的受教育權(quán)及其他基本權(quán)利需要立法加以保障。法律體現(xiàn)國家意志,是全體國民行動(dòng)的準(zhǔn)繩?!吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》等系列法律均對(duì)各自保護(hù)領(lǐng)域中涉及的兒童權(quán)利予以明確規(guī)定,使得兒童的生命權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利得到法律保障,也讓尊重兒童的人格尊嚴(yán)成為兒童保護(hù)工作的基本遵循。學(xué)前教育立法在延續(xù)一般立法保障的前提下,針對(duì)學(xué)前兒童的保育與教育進(jìn)行專門規(guī)定,更有利于兒童權(quán)利的保護(hù)。學(xué)前教育立法也體現(xiàn)了《兒童權(quán)利公約》的基本精神,強(qiáng)調(diào)尊重兒童人格和主體地位,堅(jiān)持兒童優(yōu)先和兒童利益最大化原則,保障兒童享有自主活動(dòng)和自由游戲的權(quán)利及獲得新經(jīng)驗(yàn)、新發(fā)展的機(jī)會(huì);強(qiáng)調(diào)充分考慮兒童的發(fā)展需要和權(quán)益,以法律保障兒童受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
第三,學(xué)前教育立法是科學(xué)育兒的根本保證。學(xué)前教育立法能夠有效體現(xiàn)黨和國家對(duì)新時(shí)代兒童成長的基本要求和高度關(guān)切,真正推進(jìn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。在國家法律層面規(guī)定保育與教育的原則和規(guī)范,明確家庭、幼兒園、社會(huì)、國家對(duì)兒童成長擔(dān)負(fù)的責(zé)任義務(wù),能夠?yàn)閷W(xué)前教育提供明確的法律框架和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),為科學(xué)育兒提供具有權(quán)威性的專項(xiàng)指導(dǎo),是新時(shí)代學(xué)前教育發(fā)展和科學(xué)育兒的根本保證。
學(xué)前教育立法明確學(xué)前教育的基本目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑和方式,強(qiáng)調(diào)關(guān)注所有兒童,同時(shí)尊重兒童的個(gè)別差異,促進(jìn)每一個(gè)兒童在原有水平上發(fā)展,真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的學(xué)前教育。通過立法,確保政府在提供普惠、優(yōu)質(zhì)教育資源方面的責(zé)任,確保教育資源的公平分配和高質(zhì)量供給,是科學(xué)育兒的前提保障;關(guān)注教育過程的優(yōu)化和教育質(zhì)量的提升,強(qiáng)調(diào)有質(zhì)量的師資隊(duì)伍建設(shè)的重要性;明確父母或其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)與教育兒童的法律責(zé)任,強(qiáng)調(diào)尊重學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn),創(chuàng)設(shè)良好的家庭環(huán)境,科學(xué)開展家庭教育,是強(qiáng)化父母教養(yǎng)行為科學(xué)性的綱領(lǐng)性要求和家庭教養(yǎng)行為的有力規(guī)范;強(qiáng)調(diào)全社會(huì)應(yīng)當(dāng)為適齡兒童接受學(xué)前教育、健康成長創(chuàng)造良好環(huán)境,在法律層面規(guī)定各方職責(zé),規(guī)范和引導(dǎo)各方履職,強(qiáng)化各主體在促進(jìn)兒童成長方面的使命擔(dān)當(dāng)。學(xué)前教育立法不僅為兒童提供了良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和條件,也為保教提供了科學(xué)的指導(dǎo)和支持,是科學(xué)育兒的根本保證。
第四,學(xué)前教育立法有助于規(guī)范學(xué)前教育的實(shí)施。學(xué)前教育立法的關(guān)鍵是確保建立學(xué)前教育的體制和機(jī)制。良好的體制是確保學(xué)前教育供給和學(xué)前教育公益性、普惠性的關(guān)鍵,也是防止學(xué)前教育“入園難”“入園貴”和“質(zhì)量低”的基本前提。良好的機(jī)制是保障有質(zhì)量的學(xué)前教育得以有效運(yùn)行的關(guān)鍵。學(xué)前教育體制機(jī)制包含了學(xué)前教育資源的供給、學(xué)前教育的財(cái)政投入、學(xué)前教育師資的供給和管理、學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)督和管理等方面,這些都需要通過立法手段加以確定,才能真正發(fā)揮保障、支持、監(jiān)督和指導(dǎo)學(xué)前教育的作用。沒有法律支撐,學(xué)前教育體制機(jī)制運(yùn)行效率就可能受到影響,學(xué)前教育發(fā)展就可能出現(xiàn)波折。同時(shí),立法可以明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、審批、注冊(cè)、變更、終止等程序和要求,加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的投入、監(jiān)督和管理,保障學(xué)前教育的質(zhì)量和安全。立法還可以規(guī)定學(xué)前教育的課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法等,確保學(xué)前教育的科學(xué)性和有效性。
學(xué)前教育立法需要處理的基本法律關(guān)系
學(xué)前教育立法的重要功能除了要明確學(xué)前教育的定位、性質(zhì)、管理機(jī)構(gòu)、師資及法律責(zé)任等核心問題,還要確定學(xué)前教育發(fā)展過程中包含的基本關(guān)系。要通過學(xué)前教育立法厘清家庭、幼兒園、政府和社會(huì)之間的各種關(guān)系,協(xié)調(diào)鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦學(xué)前教育與堅(jiān)持學(xué)前教育公益性、普惠性的關(guān)系。從當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展中存在的核心問題出發(fā),本文認(rèn)為學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾對(duì)法律關(guān)系。
第一,政府與群眾的關(guān)系。在學(xué)前教育領(lǐng)域,政府的主要職能是滿足廣大人民群眾日益增長的對(duì)學(xué)前教育的需求。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)學(xué)前教育法律的要求,深入基層,深入群眾,了解大家對(duì)學(xué)前教育的現(xiàn)實(shí)需求,了解產(chǎn)業(yè)和人口的特征與聚集趨勢,關(guān)注學(xué)前教育資源供給方面存在的主要問題,加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育資源的規(guī)劃和建設(shè),確保普惠性資源的落實(shí),最大限度地滿足人民群眾最廣泛、最迫切的需要,保護(hù)廣大人民群眾的根本利益。
第二,政府與市場的關(guān)系。學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分,是重要的社會(huì)公益事業(yè),發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo),以政府舉辦為主大力提供充足的普惠性學(xué)前教育資源,鼓勵(lì)、支持和規(guī)范社會(huì)力量參與。構(gòu)建普及普惠安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系是學(xué)前教育現(xiàn)代化的重要目標(biāo),也是各級(jí)政府的重要責(zé)任。政府要積極履職,合理配置資源,要利用市場滿足人民群眾的特殊需求,努力縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間學(xué)前教育發(fā)展差距;但不能把發(fā)展公益性、普惠性學(xué)前教育的責(zé)任交給市場,不能為減輕投入責(zé)任而熱衷運(yùn)用市場手段,不能忘記學(xué)前教育關(guān)系到廣大人民群眾的利益。要加強(qiáng)對(duì)營利性幼兒園的監(jiān)督和管理,保障廣大人民群眾的利益,確保兒童健康發(fā)展。
第三,政府與社會(huì)的關(guān)系。學(xué)前教育是一項(xiàng)涉及千家萬戶、影響兒童終身發(fā)展和國家民族未來的重要事業(yè)。要在政府的引導(dǎo)下,全社會(huì)達(dá)成共識(shí),通力合作,相向而行,構(gòu)筑促進(jìn)兒童健康成長的良好生態(tài)。政府要積極倡導(dǎo)和支持為了促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的社會(huì)協(xié)作,尤其應(yīng)支持和引導(dǎo)幼兒園與家庭在《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》精神基礎(chǔ)上,加強(qiáng)溝通與協(xié)作,實(shí)現(xiàn)家園共育。政府要鼓勵(lì)社區(qū)向幼兒園開放自然、社會(huì)和文化資源,為兒童的健康發(fā)展提供有益保障。政府要加強(qiáng)對(duì)媒體的監(jiān)督和引導(dǎo),引導(dǎo)媒體做科學(xué)育兒的宣傳者,不助長反科學(xué)輿論,不販賣焦慮,不誤導(dǎo)大眾。
第四,政府各部門之間的關(guān)系。長期以來,學(xué)前教育一直采用政府相關(guān)部門分工協(xié)作的管理體制,諸多文件明確要求建立學(xué)前教育分工協(xié)作的工作機(jī)制?!秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》指出,各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),健全教育部門主管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制,形成推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的合力。教育部門要完善政策,制定標(biāo)準(zhǔn),充實(shí)管理、教研力量,加強(qiáng)學(xué)前教育的監(jiān)督管理和科學(xué)指導(dǎo)。機(jī)構(gòu)編制、發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)建設(shè)和國土資源、人力資源和社會(huì)保障、綜治、公安、衛(wèi)生、民政、工商、質(zhì)檢、安全生產(chǎn)監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管等部門要根據(jù)職能分工,加強(qiáng)對(duì)幼兒園建設(shè)發(fā)展的支持、指導(dǎo)和管理。依法強(qiáng)化具體責(zé)任分工,可以避免推諉扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)。
推進(jìn)學(xué)前教育法學(xué)習(xí)和實(shí)施的政策建議
學(xué)前教育法的誕生將是我國學(xué)前教育發(fā)展史上的一件大事,也將是教育立法進(jìn)程中的又一個(gè)重大突破。廣大人民群眾期盼學(xué)前教育法的頒布,廣大學(xué)前兒童需要學(xué)前教育法的保障和保護(hù),我國學(xué)前教育事業(yè)需要學(xué)前教育法的引領(lǐng)。如何為學(xué)前教育法的頒布作好思想和輿論上的準(zhǔn)備,如何讓學(xué)前教育法的核心精神得到有效傳播和落實(shí),以便最大限度發(fā)揮學(xué)前教育法的作用,在此我們提出如下建議。
第一,充分做好理論和隊(duì)伍準(zhǔn)備,以加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育法的宣傳和學(xué)習(xí)。要組織一切兒童利益相關(guān)方全面深入學(xué)習(xí)學(xué)前教育法。充分把握學(xué)前教育法的價(jià)值導(dǎo)向、核心理念、基本法律關(guān)系、主要職能作用和基本法律約束等內(nèi)容。要充分利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)手段,向全社會(huì)宣傳學(xué)前教育法的核心精神,形成全社會(huì)關(guān)注學(xué)前兒童、關(guān)注學(xué)前教育、關(guān)注學(xué)前教育法實(shí)施的良好氛圍。
第二,要把握學(xué)前教育實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題,以增強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育法的解讀和宣講的效果。要深入幼兒園、社區(qū)、新聞出版等部門解讀和宣講學(xué)前教育法。讓廣大教師、家長、幼兒園舉辦者、與兒童相關(guān)的從業(yè)人員真正理解國家發(fā)展學(xué)前教育的基本立場和觀念,理解新時(shí)代學(xué)前教育的價(jià)值和作用,理解學(xué)前教育的必要性、特殊性和專業(yè)性,理解幼兒園教師工作的特殊性和重要性,理解加強(qiáng)學(xué)前教育投入的必要性和重要性。調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性,擴(kuò)大兒童利益維護(hù)者的隊(duì)伍,擴(kuò)大學(xué)前教育支持者的隊(duì)伍,引導(dǎo)全社會(huì)協(xié)力支持和促進(jìn)學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展。
第三,要通過相關(guān)法律的監(jiān)督,提升政府執(zhí)行學(xué)前教育法的意識(shí)和能力。學(xué)前教育法能否得到落實(shí)關(guān)鍵在政府,核心在行動(dòng)。要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)真正納入各級(jí)政府公共教育財(cái)政計(jì)劃之中,讓學(xué)前教育的投入制度化、規(guī)范化,真正有助于高質(zhì)量的學(xué)前教育發(fā)展,真正有助于兒童的全面發(fā)展。尤其要依據(jù)學(xué)前教育法切實(shí)維護(hù)幼兒園教師的地位和待遇,讓幼兒園教師有尊嚴(yán)、積極主動(dòng)地投入到專業(yè)勞動(dòng)中去。各級(jí)政府和政府各部門要以“層層落實(shí)責(zé)任,事事執(zhí)行到位”的執(zhí)行力,確保學(xué)前教育法產(chǎn)生積極成效。
第四,要強(qiáng)化督導(dǎo)機(jī)制,加強(qiáng)執(zhí)法檢查。各級(jí)人民政府督導(dǎo)部門可結(jié)合學(xué)前教育法開展專項(xiàng)或綜合督導(dǎo),檢查各級(jí)政府和相關(guān)部門及幼兒園對(duì)學(xué)前教育法的執(zhí)行情況,督促各級(jí)政府著力解決學(xué)前教育發(fā)展過程中出現(xiàn)的關(guān)鍵問題和瓶頸問題。各級(jí)人大可定期加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育法執(zhí)行情況的檢查,根據(jù)學(xué)前教育法的核心要求,嚴(yán)格對(duì)照各地的執(zhí)法實(shí)踐,及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題并深入研究,在此基礎(chǔ)上嚴(yán)肅反饋,跟進(jìn)監(jiān)督,以便形成更高層次的決策建議。
(虞永平 作者系南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授)
《人民教育》2024年第11期
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